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通过改革扫清阻挡教育发展的障碍

2010-07-07 搜校网 http://www.soxiao.com      我要评论 打印 转发 字号:T | T

      王烽,1968年生,国家教育发展研究中心教育体制改革研究室副主任、副研究员。北京师范大学管理学博士。自1991年开始,相继在河北大学高教所、北京理工大学高教所、国家教育发展研究中心从事教育研究,主要研究领域为宏观教育政策、教育体制改革、教育与经济社会发展等。专长于教育制度创新、教育公平、教育经费、民办教育发展、高等学校管理与知识创新等方面的研究。

体制改革围绕人才培养而展开
  
  记者:这次教育《规划纲要》的制定引起了社会的广泛关注,第一轮征求意见阶段收到的意见和建议多达200万条。作为《规划纲要》起草参与者,您认为这次《规划纲要》征求意见稿与以前国家制定的同类文件相比有何不同?
  王烽:跟以前比较,这次有不少亮点。比如,把学前教育单独作为一个重要的方面提出来,还提出了加快普及高中阶段教育,这是根据当前我们建设人力资源强国的要求而提出的新任务。还有建立终身教育体制等。这些新内容跟我们现在面临的教育发展环境和建设小康社会的总体要求是联系在一起的。
  另外,这次《规划纲要》从改革方面提出来了一些新的东西。比如人才培养体制改革,在整个体制改革部分是比较核心的一块。还提出建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,这是一个很大的突破。此外,《规划纲要》中关于决策的科学化、民主化,建立教育监测和问责制度等内容,在教育体制层面也是第一次提出来。
  记者:袁贵仁部长提出,要把改革创新作为教育发展的动力。这次《规划纲要》的修订也特别强调了教育体制改革。作为研究教育体制改革的专家,您能谈谈这次体制改革的逻辑吗?
  王烽:体制改革共提出了六个部分,人才培养体制改革、考试招生制度改革、建设现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革、扩大教育开放。这个顺序是有说法的,这种安排体现了对新时期教育改革的总体考虑和各个改革部分的逻辑关系。教育的目的是培养人,从《规划纲要》体制改革中各部分的安排可以看出,教育改革是始终围绕人才培养,围绕人的发展一层一层扩展开来。体制改革的核心是人才培养体制改革。考试招生制度是有关键意义的一个部分,它不仅受到全社会的普遍关注,而且涉及老百姓的切身利益,是老百姓最关心的问题。在整个体制改革中,连接人才培养体制与教育行政管理体制改革的是建设现代学校制度。而办学体制涉及谁来办学的问题,和经济体制、社会发展有直接关系,办学主体的多元与社会结构变化、经济发展密切相关,这不是单纯的扩大教育投入问题,还关系到提高办学的效率和适应性,为整个教育体系赋予活力,有力地促进其他方面的改革。管理体制改革是其他改革的前提。如果管理体制不改,其他方面就没法改,即使改也没有动力,没有责任,也没有空间。最后是扩大开放,加强国际交流合作,这对于推动整体的教育改革也非常重要。
  
管理体制改革的核心是转变政府职能
  
  记者:《规划纲要》提出“管办评分离”等改革措施,在管理体制改革上迈出了重要一步。对此您能否作一简要分析?
  王烽:管理体制改革主要包括转变政府职能和管理方式,调整学校与政府关系、中央与地方关系、政府各部门之间的关系。其中最具核心、最关键的是政府与学校的关系,它又牵扯到政府、学校、社会、个人之间的权责关系,其中既有政府责权划分、职能规范问题,又有扩大学校、社会、个人权利,建立自律和监督机制的问题。当前,政府管得过多、统得过死的现象仍然严重;另一方面,在服务、监督、规范等方面又严重缺位。在收收放放的怪圈中反复,原因就是各个主体权利、责任不清晰,有权利的责任不够,有责任的权利不够。改革方向就是明确政府责任,规范政府行为,增强学校活力,发挥社会和个人的积极性和创造性。一个办法就是管办评分离,即政府的宏观管理与学校管理、学校评价从责任主体上相对分离,这对于实现政府职能转变是一个非常好的开始。
  教育的管理体制改革包含在整体的政府行政体制改革里面,十七大已经明确了我国行政体制改革的方向。市场经济体制下政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。教育管理是政府的社会管理和公共服务职能的一部分。从最近对金融危机的应对上来看,我们的政府在经济调节这方面做得不错,但后三个部分还比较弱,政府应该拿出更多的精力放到社会管理和公共服务中去。
  与整个行政管理体制改革相一致,教育管理体制改革的核心是转变政府职能。按照责任政府、法治政府、服务型政府的理念来看待教育管理体制,就必须重新调整政府、学校和社会的关系。值得指出的是,在当今社会,社会参与教育决策和管理越来越显得重要。建立社会参与管理和监督的机制,同时要求培育教育中介机构。如果没有社会参与和监督,很多改革就无法落到实处。
  记者:《规划纲要》提出教育“去行政化”,扩大学校的办学自主权。一些人就担心在当前社会环境下,扩大学校的办学自主权会产生更多的腐败。
  王烽:我不主张单纯地提扩大学校办学自主权。单纯地扩大办学自主权,不强调对政府权限的约束,不强调学校内部治理结构的变革,不强调社会参与,扩大办学自主权就可能成为空谈,甚至带来更多更复杂的问题,腐败问题只是其中的一个方面。
  教育去行政化的问题需要经过充分论证和配套设计,可以先进行试点。深圳大学最近的改革是一个很大的突破。不能为眼前利益所迷惑,所束缚,瞻前顾后。可以先试一试,看去行政化后到底办学水平是否真正提高。如果改革是有效的,那么就应该坚决地推行。这样学校办学有了独立性,校长的地位自然也就上升了,不再是靠行政级别等外在的东西,而是真正获得内在的尊严和人们的尊重。
 
实现基本公共教育服务均等化
  
  记者:《规划纲要》把促进教育公平作为工作方针之一,提出要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系,实现基本公共教育服务均等化,缩小区域差距,不让一个学生因家庭经济困难而失学。什么是基本公共教育服务均等化?如何实现这一目标?
  王烽:教育公平是今后教育工作的重点,义务教育均衡是重点中的重点。当前,建设教育基本公共服务体系的主要任务就是推进义务教育均衡发展。义务教育不均衡,宏观上表现为地域差距、城乡差距和校际差距,具体表现为硬件、师资、生源、教学质量、管理等方面的差距。教育基本公共服务均等化就是要缩小这些差距,为每个儿童接受义务教育提供相对均等的条件,公共教育系统应保证每个儿童不因经济和社会地位原因而接受不同质量的义务教育。
  提供教育基本公共服务是国家义务,实现教育基本公共服务均等化需要各级政府共同合作来完成,光靠中央政府或光靠地方政府都不行。甚至也不排除社会力量、社会公益事业的进入。
  记者:怎样才能让地方政府主动、持续地推动义务教育的均衡发展?
  王烽:义务教育均衡是民生大问题。应该成为评价各级政府政绩的依据,同时必须有监督考核。怎么去监督考核?一个是基本教育投入状况的监控。第二个是基本教育公平状况的监控。我在东欧国家考察,发现他们的教育部有专门负责教育公平的司局。这体现了政府的职能:不仅负责管理,还负责监督。第三是基本教育质量的监测。有了这三方面的监控,才能确定地方各级政府在这方面的作为如何,并适时进行政策调整。
  
建立国家基本标准
  
  记者:当前我国中西部和东部沿海地区的差距以及城乡差距非常悬殊,如何保证所有儿童得到一个基本的、相对平等的受教育权?
  王烽:当前东部和中西部之间的教育差距的确非常大,平衡东部和中西部之间的地域差距主要靠中央和省级政府。保证所有儿童得到基本的、相对平等的受教育权利的前提是建立国家基本标准。这次纲要明确提出了要推进义务教育学校标准化建设,建立国家义务教育质量基本标准和监测制度,公用经费、硬件、教师工资都要有国家的最低标准。在这个最低标准的基础上明确各级政府的财政责任。有两种方式,一种是分项目按比例分担。第二是经过综合测算,整体资金转移支付,尤其是省级,要健全向各县、各地级市转移支付的制度。
  平衡城乡差距是省级政府和中心城市的责任。应该建立城乡统一的省级和地市级标准,没有标准就无法让各级政府承担属于自己的责任。这个标准应该不低于国家的基本标准。现在义务教育经费的省级统筹力度太小,需要进一步加大。这次纲要里特别提出,要加强省级政府的教育统筹,完善省对省以下财政转移支付体制,加大对经济欠发达地区的支持力度。
  县域内的均衡实际上是学校之间的均衡,这主要是县级政府的责任。应该建立县域内统一标准,这个标准应该不低于省和市的基本标准。依据这些标准在不同学校之间分配县里的教育财政经费,为向薄弱学校的倾斜提供可持续的制度依据。在达到标准的基础上,还应建立使各级政府教育投入逐年增加的保证机制。
  
缓解择校最有效的办法是教师流动
  
  记者:教育不均衡的一个重要原因是师资方面的差距,《规划纲要》也提出加强教师流动。但有人提出,如果没有工资、编制等方面的配套改革,教师流动很难取得大的成效。对此您怎么看?
  王烽:各地方对于缓解择校探索出许多行之有效的办法,现在看来,短期内最有效的办法就是教师流动。我们考察了现在全国正在做的一些地方。像沈阳和安徽铜陵,实行教师在区域内学校之间流动的办法,对于推进教育均衡和缓解择校现象是最有效的。教师流动并不是一下子全流动,而应该是按比例的几年轮过来的概念。
  当然,教师流动有一些前提。首先要平衡教师工资,政府应该把教师工资统筹起来,不再让校长为教师工资问题发愁。如果教师的工资差距仍然非常大,真正的教师流动很难推行。同时政府与学校之间教师管理的责权分工、管理方式也必须相应地进行转变。总之,要让这种流动有利于教师、学校的发展,这都需要更具体的制度设计来完成。
  
以制度保障支持教师扎根农村
  
  记者:近年来,政府出台了一些鼓励优秀教师到农村支教的政策,产生了一定作用,但现实的城乡差距还是造成一些农村优秀教师向城市流动,导致相应地区农村教育质量下滑,与城市的差距进一步拉大。对此该怎么办?
  王烽:支教还是停留在反哺农村阶段。如果没有立足农村的实际,这种支教就不能持续,优秀教师还是会向城市流动。这不仅仅跟教师待遇有关,还有发展空间、社会环境等方面的原因。怎样结合农村的实际情况,提高农村教育的质量,需要一些特别的考虑、特别的制度设计。关键是要充分发挥教师的积极性,特别是以制度保障支持教师扎根农村,为他们提供合理的待遇和发展空间。
  据我了解,目前相当一批农村公办学校的教学质量很令人担忧。虽然教师工资相对于当地收入是比较高,校舍等硬件设施条件也不错,但教学质量就是上不去,这跟教育管理和学校制度有关系。教育局的人很少去农村的学校,那里“天高皇帝远”,教师教得怎么样,通常只有校长知道。有的村委会负责人和家长对本村学校的教学质量不满意,但教育局对教师、校长的评价都不会听村委会的意见,也不会听家长的意见,没有形成有效的考核和监督机制。要提高农村学校的教学质量,一个办法就是要使农村的家长和社区能够参与到学校的管理和教学评价中去。《规划纲要》里建设现代学校制度的部分中,也提到了要建立家长委员会,这是很重要的一个概念,社会参与应该有多种方式。
  记者:建立中小学家长委员会对学校的教育教学有何意义?
  王烽:可以为家长参与学校管理和评价教学开辟渠道,这非常重要。评价学校不能单看考试成绩,要建立实质性的推进素质教育的机制,把素质教育和教学评价,尤其是和中高考改革结合起来。教育局应建立科学的评价学校、校长和教师的体系,改变单一以考试成绩为指标的现象,围绕培养一个“人”而不是一个考试机器来评价。建立家长委员会并不是为了让家长和学校争夺权力,而是为了让他们围绕学生的个性发展、全面发展进行合作。
  
为学生多次选择、多元录取创造条件
  
  记者:说到评价,一个重要的方面是考试招生制度,这一“指挥棒”的指向对中国教育改革和发展有至关重要的影响。《规划纲要》把考试招生制度改革作为教育体制改革的重要内容,您能谈谈这方面的情况吗?
  王烽:《规划纲要》明确提出了建立新的考试招生制度,从其目标来看改革力度相当大。虽然高考改革这部分没有过多地提考试科目怎么调整,但纲要提出了成立考试指导委员会,我想它的一个重要的任务,就是要深入研究考试科目怎么调整,考什么、怎么考这个问题。
  《规划纲要》里还提到了探索招生与考试相对分离,让高校、考试机构、政府、中学各司其职。考试机构专门组织考试,提供考试结果的信息;中学负责综合素质评价和参与学业水平考试;政府负责政策指导、监督,维护公平等,录取的责任和权力在于高等学校自身。形成这样一种体制,围绕落实高校招生自主权,为学生多次选择、综合评价、多元录取创造条件。
  当然这是一种目标,这个目标的实现不可能一蹴而就。《规划纲要》的文本后面提的具体措施比较谨慎,但是它是围绕这个方向来设计的。比如说里面提出的实施高等学校分类考试和录取,就向目标又前进了一步。分类考试首先要把普通本科跟高职分开,然后重点大学跟普通本科相比也有不同的方式。后面还提出完善招生录取办法,对不同学生,有特长的学生、委培生等,可以采取不同的录取方式。
  实际上这些措施都有一些实践的样本。比如上海早已经进行了高等职业学校单独考试、招生和录取。再比如说各种特长生、表现优异的学生的录取。另外,大学自主招生也探索出了一些行之有效的方式。
  记者:当前一些国立的名牌大学对各省的招生名额分配悬殊,尽管部分高校有一定的自主招生名额,但人们担心自主招生会导致更多的教育不公平。
  王烽:《规划纲要》里对于人们普遍关心的教育公平问题提出了一些措施,比如加强信息公开和社会监督。实际上解决这个问题最有效的办法就是公开。为什么人们还有一些议论,还有一些担心呢,就是公开的力度还不够。
  各省分配名额,与长期以来统一招生政策是联系在一起的,《规划纲要》在高考改革部分没有提出如何平衡各地的名额,这是个具体问题。实际上已经有学校开始平衡各省录取的比例了,《规划纲要》也提出新增名额要向中西部资源短缺地区倾斜。在新的招生制度里面,如果学校能够按照多元标准自主招生,就不需要去分配这个名额了,那么这个问题就了一个新的解决思路。
  当然,实行学校自主招生以后,政府完全可以采取一些向西部、贫困地区倾斜的政策,比如说将政府的资助和西部地区、贫困地区、边远地区的名额挂钩,或者有一些硬性规定,就完全可以解决这个问题。
  
地方要因地制宜制定实施方案
  
  记者:有人认为这个《规划纲要》还不够具体,缺乏约束力,对此您怎么看?
  王烽:我也注意到了有一些专家对具体方面如何实施、理念如何变成现实存在一些质疑,有人说有的方面提得太原则,不够具体,等等。其实这个《规划纲要》本身是一个宏观的规划,各个方面不可能都太具体。各地方各部门还需要制定落实《规划纲要》的一些具体措施,这个环节非常关键。
  但《规划纲要》也有一些具体的内容,比如后面的试点项目,这部分其实非常重要。其中提出要成立国家教育体制改革领导小组,它是把这些理念落实,推动教育体制改革的国家机构。具体的落实一个是在国家层面,领导小组的组成,另外是各省、各地方和学校怎么拿出自己的规划来,能够按照这个《规划纲要》提出来的这些理念,根据自己的实际情况,制订自己的实施规划。
  各省的实施方案要比《规划纲要》有更强的可操作性,让省内各地有一个执行的明确要求,具体执行很多责任要到县级。制定实施方案要因地制宜,但不是随便制宜,要统一到《规划纲要》的要求上,落实到具体的制度建设上。地方的主动性非常重要,中央要对地方进行监控和指导,同时要重视地方的经验,建立推广机制。
  记者:我们应该重视地方的探索,同时也应该重视汲取国外的一些先进经验。《规划纲要》里提出要扩大教育开放,借鉴国际上先进的教育理念和教育经验,促进我国教育改革发展。
  王烽:当然。要把开放和改革结合起来,人类历史上行之有效的一些制度措施,可以拿过来在我们这里试一试。不是每个地方、每个学校都要分别去探索一套新的东西,有些很明确的经过了实践检验的好的制度、办法,可以拿过来为自己所用。明摆着已经有很好的很成熟的东西可以用,你还一直“摸着石头过河”,那不是在浪费宝贵的时间吗?
  记者:您认为这次《规划纲要》的修订和实施对我国的教育改革和发展将会产生什么样的意义和作用?
  王烽:根据当前我国的社会经济发展情况,《规划纲要》对教育改革提出了更新的要求,前30年的改革已经解决了很多问题,现在的改革会继续深入推进,进行更多的利益调整,当然难度也会更大,但改革的脚步不能停止。就像袁贵仁部长说的,教育改革已进入深水区,问题没有现成答案,需要在科学调研的基础上做到科学决策、科学执政,更加自觉、更加坚定地推进教育改革创新。《规划纲要》中提出的改革是要解决历史遗留下来的一些积重难返的问题和改革中新出现的问题,通过改革扫清阻碍教育发展的障碍。
  当前教育发展总体上已进入到提高教育质量和内涵发展的阶段,但现在的体制还没有转到提高质量、促进内涵发展的轨道上。有一些体制阻碍教育的改革和发展,还有一些不能支持教育的可持续发展。比如教育财政经费投入体制,如何保证教育财政投入的比例,需要进行财政体制改革,而不能仅仅提出一些口号性的指标。 

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[责任编辑:红山 来源:中国教师报]
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